Iнтерв'ю

 

ДЗЕРКАЛО ТИЖНЯ, № 34 (814) 18 — 24 вересня 2010

 

Олександр Сушко | «Європа без бар’єрів»

 

Про те, що безвізовий режим неможливий без відповідних реформ — роками намагаються донести до влади експерти, але влада, схоже, не надто цим переймається і, як і раніше, вірить в успіх кавалерійської дипломатичної навали. Так чи інакше, скасування віз сьогодні є одним із двох основних пріоритетів у відносинах України з Європейським Союзом (іншим є укладання Угоди про асоціацію).

А в чому, власне, ціна питання? Суспільна, політична, матеріальна? Якою є частка громадян України серед тих, хто, подорожуючи до ЄС, потребує візи? Наскільки статистично важливою для українського суспільства є відкритість Європи, скажімо, у порівнянні з іншими країнами нашого регіону? Відповідь на ці запитання дають статистичні дані за 2009 рік, аналіз яких пропонується вашій увазі.

Протягом 2009 року консульські установи країн — учасниць Шенгенської угоди видали громадянам третіх країн, що потребують візи для в’їзду в ЄС, 12190687 віз усіх категорій, серед яких 10241000 (понад 80%) — візи категорії С, або шенгенські візи для короткотермінового перебування. Понад 1 млн. з числа виданих віз належать до категорії D — національні візи, які, як правило, дають власникові право на довгострокове перебування, пов’язане з сімейними обставинами, роботою чи навчанням.

Україна на «візовій карті» Європейського Союзу займає значне місце — майже кожна десята віза країн Шенгенської угоди (1125659, або 9,2% всіх віз) видавалася в Україні. За цим показником Україна впевнено посідає друге місце в світі, поступаючись лише Російській Федерації (3578672 віз, або 29,4%). Третім за цим показником іде Китай (544586, або 4,5%), четвертою — Сербія (у 2009 році ця країна ще була для ЄС «візовою»), п’ятою — Туреччина, шостою — Білорусь, сьомою — Індія. Загалом більш як половина всіх шенгенських віз у світі видається лише в п’яти перших країнах даного «рейтингу».

Специфікою України слід вважати відносно високу питому вагу віз категорії D — національних віз для тривалого перебування. Якщо в найбільш масовій категорії С частка України становить 8,4%, то категорії D — 17,5% всіх віз даної категорії в світі. Загалом в Україні видано 182 тисячі таких віз, 87% з них — консульськими установами Польщі.

Заслуговує на увагу порівняння даних по країнах «Східного партнерства». Україна отримує майже стільки ж шенгенських віз, скільки інші п’ять країн разом узяті, однак сенсації в цьому факті немає, адже населення України є більшим за населення п’яти інших країн «Східного партнерства».

Візи «на душу населення»: Македонія передає лідерство Білорусі

У таблиці 1 звертає на себе увагу шосте місце Білорусі (449351 віз, або 3,7%). Враховуючи відносно невелику кількість населення цієї країни (близько 9,5 млн.), саме Білорусь після переходу всіх країн Західних Балкан у категорію «безвізових» триматиме першість у світі за кількістю віз ЄС на душу населення.

В 2009 році одна віза країн — учасниць Шенгенської угоди припадала на 21 жителя Білорусі, тоді як в Україні та Росії — вдвічі менше: одна віза на 41—43 особи, Туреччина — одна віза приблизно на 160 осіб, Китай — одна віза на три тисячі осіб.

Серед країн СНД друге місце за цим показником тримає Молдова — одна віза на приблизно 27—29 осіб (точний показник обрахувати неможливо, оскільки немає достовірної зведеної статистики населення включно з Придністровським регіоном). Однак у випадку Молдови реальна кількість громадян, що отримали візу, є більшою, адже певна кількість країн — учасниць Шенгенської угоди не має консульських установ на території Молдови, і, якщо відповідні повноваження не були делеговані іншим консульствам, громадяни РМ отримують візи цих країн у Бухаресті або Києві (і відповідно такі візи потрапляють до статистики консульських установ у Румунії або Україні). З іншого боку, слід ураховувати, що близько 2/3 виданих у Молдові віз — це візи двох країн, які поки що не входять до Шенгенської зони: Румунії та Болгарії, а отже, мають обмежену однією країною територіальну дію.

Таким чином, з усіх «візових» країн, крім Західних Балкан, Білорусь має найбільш інтенсивну статистику видачі шенгенських віз у пропорції до кількості населення, а звідси й більшу щільність міжлюдських контактів з Європейським Союзом, що стало певною несподіванкою при аналізі даної статистики. Тобто середній білорус їздить до ЄС удвічі частіше, ніж середній українець, незважаючи на несприятливу політичну атмосферу, відсутність Угоди про спрощення оформлення віз та більш високу ціну візи (60 євро замість 35). Це значною мірою спростовує стереотип про Білорусь як доволі ізольовану від Європи країну. Понад 3/4 віз громадянам Білорусі видають консульства трьох шенгенських країн — Польщі, Литви та Німеччини.

Найменшу кількість віз на душу населення серед країн «Східного партнерства» отримує Азербайджан. Очевидно, що для жителів кавказьких держав подорожі до ЄС через географічний фактор мають меншу суспільну значущість, ніж для України, Білорусі та Молдови, що відображено у наведеній статистиці.

Найбільші шенгенські консульства

Консульство Польщі у Львові є найбільшим іноземним консульством в Україні і найбільшим консульством Польщі за кордоном за кількістю виданих віз. Показник 273569 віз за 2009 рік означає, що дане консульство видало кожну четверту візу з усіх, виданих на території України країнами — учасницями Шенгенської угоди. Враховуючи, що загалом усі консульські установи Польщі у світі видали у 2009 році 795387 віз, можна констатувати, що одне консульство у Львові видало понад третину всіх польських віз у світі.

Водночас навіть цей показник робить Консульство Польщі у Львові лише четвертим шенгенським консульством у світі. Другу та третю позицію в цьому рейтингу посідають консульства Італії (315356 віз) та Іспанії (276765 віз) у Москві.

А беззаперечна світова першість належить Консульству Фінляндії у Санкт-Петербурзі, яке видало в 2009 році 542525 віз. Для порівняння: це половина всіх віз, виданих в Україні всіма консульствами ЄС, що майже дорівнює кількості віз, виданих усіма консульствами ЄС у Китаї (що посідає третю позицію за кількістю виданих віз ЄС), і більше, ніж кількість віз, виданих усіма консульствами ЄС у Туреччині.

Одне Консульство Фінляндії у Санкт-Петербурзі видає понад 6% усіх шенгенських віз, що видаються у світі. В середньому кожен робочий день тут видають близько двох тисяч віз, а під час сезонних пікових навантажень — понад три тисячі.

«М’які фільтри» Шенгену: Фінляндія для Росії, Польща для України

Специфіка та результати роботи деяких національних консульських служб в окремих «привілейованих» країнах свідчать про достатню гнучкість норм Шенгену і залежність візової практики від політичних міркувань. Прикладом цього можна вважати візову практику Фінляндії в Росії та Польщі в Україні.

Загалом Фінляндія за рік видала 784 тисячі віз в усіх країнах світу, з них майже 730 тисяч у Росії (в Україні — близько 10 тисяч). Отже, понад 93% віз, наданих усіма фінськими консульськими установами в світі, — видано на території Росії, де, крім Санкт-Петербурга, Фінляндія має консульства в Москві, Петрозаводську і Мурманську. Кожна п’ята шенгенська віза в Росії видана консульськими установами Фінляндії.

Роль консульських служб Фінляндії в Росії перегукується з роллю Польщі в Україні, частка якої в забезпеченні візами громадян України вражає ще більше. Так, п’ять консульств Польщі в Україні (у Києві, Львові, Луцьку, Одесі та Харкові) протягом 2009 року видали 439348 віз, що становить 39,8% всіх віз, виданих на території України країнами — учасницями Шенгенської угоди. 55% усіх польських віз у світі видається в Україні.

Крім того, Польща тримає першість у видачі віз категорії D (національні візи для тривалого перебування), яких видано в Україні 158337 із загальної кількості 210292 польських віз категорії D у світі. Загалом Польща видає найбільшу серед країн ЄС кількість віз категорії D, насамперед для сусідів, що є прикладом вдалого використання законних можливостей шенгенського права для пом’якшення негативних наслідків розширення Шенгенської зони.

Консульські установи Польщі в Україні та Фінляндії в Росії відіграють важливу суспільно значущу роль, слугуючи «м’яким фільтром»: надають візи, використовуючи ліберальнішу практику, зумовлену гнучкістю шенгенського права та наявністю політичної волі сприяти поїздкам громадян сусідніх країн. Завдяки наявності такого «м’якого фільтра», кількість поїздок громадян, насамперед представників середнього класу, до країн ЄС є значно більшою, ніж могло б бути за його відсутності.

Результати спостережень недвозначно вказують на те, що «консульства-чемпіони» (а точніше, консульські служби відповідних країн) не лише мають велику фізичну пропускну спроможність (це не завжди так), а й більш ліберально підходять до розгляду заявок, зокрема, вимагаючи меншу кількість супровідних документів, швидше розглядаючи документи, максимально спрощуючи всі компоненти візової процедури.

Візова практика Фінляндії в Росії та Польщі в Україні свідчить про те, що ступінь обтяжливості отримання шенгенської візи є більшою мірою справою політичної волі і тих установок, які даються консульським працівникам, ніж суто питанням букви шенгенського законодавства.

Польща разом із Литвою виконує роль «м’якого фільтра» і для громадян Білорусі, тоді як для Росії значення консульських установ Польщі відчутно менше.

Для Молдови наразі немає свого «м’якого фільтра» всередині Шенгенської зони, але, вочевидь, ним після очікуваного в 2012—2013 рр. приєднання стане Румунія.

Відмови у візах

Україна отримує 9,2% всіх віз країн — учасниць Шенгенської угоди, і при цьому близько 6% усіх відмов. Це означає, що українським заявникам відмовляють рідше, ніж у середньому по світу. Рівень відмов в Україні становить близько 4,6% шенгенських віз (категорії В і С), що свідчить про близькість України до контрольної позначки в 3%, яку в самому ЄС вважають рівнем безпеки, що береться до уваги при скасуванні візового режиму. Для порівняння: в Албанії яка претендує на скасування віз уже цього року, питома вага відмов сягає 13,5% (у 2008 році було 18%, а в 2007-му — 21%).

Як уже зазначалося, загальний відсоток відмов заявникам в Україні становить 4%, що є невисоким показником, навіть у порівнянні з деякими країнами Західних Балкан. Водночас даний показник не враховує «прихованих відмов»: випадки, коли в заявників з якихось причин не приймали документів (це не відображено у статистиці) або візу видавали запізно, коли поїздка втрачала сенс. За даними моніторингу «Європи без бар’єрів», у 2009 році частка неприйнятих заявок сягала 8%.

Абсолютним «чемпіоном» з відмов на території України є Консульство Іспанії в Києві, яке у 2009 році відхиляло кожну сьому заявку (14,7%). Друге місце за відсотком (10,9%) і першість за абсолютним показником (11705) відмов посідає Консульство Німеччини в Києві. Високий відсоток відмов (понад 10%) зафіксовано в Консульстві Чехії у Львові, тоді як інші консульства цієї країни (в Києві та Донецьку) дають значно меншу кількість відмов (2—4 %).

Низьку кількість відмов (2—3%) традиційно дають консульства Польщі, Угорщини, Швеції, Литви та Естонії. Абсолютна першість серед країн Шенгенської зони — за Словаччиною (2%). Позитивним фактором є скорочення питомої частки відмов по таких традиційно «проблематичних» консульських установах, як консульства Франції (до 5,7%) та Австрії (до 2,6%). Серед усіх країн ЄС найнижчу кількість відмов дають консульства Румунії та Болгарії (до 1%), але ці країни наразі не входять до Шенгенської зони і видають лише національні візи.

Отже, Україна належить до країн-лідерів на «візовій карті» Європейського Союзу. Цей факт зумовлює глибоку взаємну зацікавленість України та ЄС у сфері міграційної безпеки і створює підстави для продуктивного візового діалогу, метою якого є, з одного боку, скасування візового режиму з боку ЄС, з іншого — забезпечення належних гарантій безпеки з боку України: у сфері безпеки документів, охорони кордонів, боротьби з нелегальною міграцією, іншими видами транскордонної злочинності та корупцією.

Відносно невисокий показник відмов у наданні віз (4,6%) свідчить про достатню якість, чесність і обґрунтованість абсолютної більшості візових заявок з боку громадян України. За даним показником Україна близька до тривідсоткової «межі безпеки», яку ЄС встановлює до країн, що претендують на безвізовий режим.

Істотні відмінності між різними країнами ЄС щодо рівня відмов українським заявникам (від 2 до 14,7%) свідчать про значну роль політичного фактора, коли ступінь доступності віз більшою мірою залежить не від об’єктивних критеріїв шенгенського права, а від політичних установок, які даються консульським працівникам щодо сприяння чи несприяння поїздкам громадян України до ЄС. Фактично пропорція відмов, будучи накладеною на спостереження за політичними позиціями держав, доволі точно віддзеркалює політичну готовність окремих країн ЄС до подальшої лібералізації візового режиму з Україною: чим менше відмов, тим більша готовність певної країни до рішення скасувати візи для громадян України.

Разом з тим підтримка скасування віз для українців у країнах — членах ЄС була б значно більшою, якби уряд нашої країни на ділі, а не на словах засвідчив готовність здійснити реформи, без яких претензії на безвізовий режим з ЄС гарантовано залишаться порожнім звуком. Наприклад, запровадив би біометричні паспорти, створив і забезпечив повноваженнями та ресурсами (а не ліквідував, як це було зроблено влітку) державну міграційну службу, на практиці долав би корупцію, зміцнював довіру на рівні правоохоронних органів України та країн — членів ЄС. Принаймні спробував би повчитися блискучому досвіду сербських колег у цих питаннях. Про це ми писали неодноразово, але віз і нині там.